引言

日前，国土资源部、国家发展改革委印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》。通知指出，将安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对存量建设用地用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

 

发改委负责人表示，新政体现了严格保护耕地与促进发展农村经济两个指导思想的有机结合、规范用地管理与创新支持用地政策的有机结合、用好增量和盘活存量的有机结合、中央统一要求和地方具体实施方面的有机结合，必将为促进农村一二三产业融合发展、推进农村供给侧结构性改革发挥积极作用。

 

1.八个方面明确保障农村产业融合发展用地的政策

《通知》从八个方面明确了保障农村产业融合发展用地的政策：

（1）发挥土地利用总体规划的引领作用

明确优先安排农村基础设施和公共服务用地，做好农业产业园、科技园、创业园用地安排。乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。

（2）因地制宜编制村土地利用规划

统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。

（3）加强建设用地计划指标支持

安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

（4）规范设施农用地类型

对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于规模经营必须兴建的配套设施，纳入设施农用地管理，实行县级备案。

（5）改进设施农用地监督管理

加强执法监察和土地督察，防止擅自将设施农用地“非农化”。

（6）鼓励土地复合利用

允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展农村新产业新业态，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。

（7）夯实基础工作

开展耕地质量等别调查评价与监测工作，定期更新耕地等农用地土地等别数据库，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。

（8）强化部门协同配合

加强部门协同联动，共同开展本地区农村产业融合发展用地现状和需求的调查分析，确定各业各类用地标准和用地保障方式，健全政策体系。联合执法监管，做好风险防控，合力推动新时期农业农村发展。

 

2.国土资源部规划司有关负责人就新政进行了解读

（1）农村产业融合发展急需用地保障政策

近年来，党中央、国务院高度重视农业供给侧结构性改革，支持农村产业融合发展。连续3年的中央一号文件都对此作出明确要求。2017年国家发改委明确将“研究提出保障农村产业融合发展用地的政策意见”作为年度重点工作，由国土资源部和国家发展改革委落实。

此次《通知》旨在主动作为、综合施策、落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善农村土地用途管制，做好农村产业融合用地保障，满足农村各类新产业新业态项目用地需求，加快推进农业农村现代化，促进农业增效和农民增收。

（2）立足优化空间布局发挥规划引领作用

《通知》明确提出“发挥土地利用总体规划的引领作用”“因地制宜编制村土地利用规划”，并围绕计划指标安排给出了有针对性的政策红利。

规划方面，充分适应农村地区地域广阔、布局分散的特点，发挥规划统筹作用，允许预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。

2018年中央一号文件明确，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。

《通知》认真落实中央精神，要求安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。同时为了鼓励盘活存量建设用地，《通知》明确对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县地区，有关地方可给予新增建设用地计划指标奖励。

需要明确的是，保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

按照党的十九大提出的“优化存量资源配置，扩大优质增量供给”要求，做好农村产业融合发展，应立足现有农村用地规模和布局的优化。

对此，《通知》提出了统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局。在规划实施手段上，充分利用土地综合整治平台，加大整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。

（3）设施农用地管理服务更精准监管更高效

近年来，设施农用地利用方面出现了一些新问题、新情况，突出表现为：现有设施农用地范围难以满足实际发展需要，一些地方借设施农用地名义违法用地。

为此，《通知》进一步扩大了设施农用地范围，将农业生产的配套设施由“规模化粮食生产”延伸为“规模经营必须兴建”范畴。如蔬菜种植等农作物种植园的看护类管理房用地，临时性烤烟等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地。通过进一步优化设施农用地范围，促进依托农业的产业融合和农业发展。

同时，明确因地制宜保护耕地；鼓励土地复合利用，对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能。

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